W artykule z dnia 17 lipca 2015 r,. informowałem Państwa w jaki sposób postępować, w przypadkach gdy organ II instancji, uchyli wydaną przez nas decyzję administracyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od publikacji minęło już przeszło dziesięć lat, a w tej materii, doszło do istotnych zmian.
Na najważniejsze, zwracam więc uwagę poniżej!
Zapoznaj się z artykułem z dnia 17 lipca 2015 r. – „Ponowne rozpatrzenie sprawy”.
Uprawnienia organu II instancji, związane z uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji:
Sposób procedowania spraw odwoławczych przez organ II instancji opisany został w głównej mierze art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej – „K.p.a.”). Obok uprawnienia do zmiany zaskarżonej decyzji, w artykule tym „uzbrojono” organ odwoławczy, także w możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Rozwiązanie, o którym mowa powyżej, jest możliwe gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (§ 2 w/w artykułu).
Zmiany w procedurze administracyjnej, dotyczące uprawnień organów II instancji od 1 czerwca 2017 r.:
Pierwsza istotna nowelizacja art. 138 K.p.a., weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zmiana ta, umożliwiła organowi II instancji określenie „wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa”, a to w sytuacji, w której organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zobowiązany do ich ponownego zastosowania (§ 2a w/w artykułu).
W celu przyśpieszenia postępowań administracyjnych, nowelą z czerwca 2017 r. przesądzono także, że organ odwoławczy, nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której wszystkie strony złożyły wniosek zawarty w odwołaniu o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku, organ odwoławczy powinien załatwić sprawę merytorycznie, mogąc zlecić organowi I do przeprowadzenia, tylko niektóre czynności postępowania wyjaśniającego (art. 138 § 2b w zw. z art. 136 § 2 K.p.a.).
Zasada, o której mowa w akapicie poprzednim zastosowanie znajdzie także w sytuacji, w której tylko jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, a pozostałe strony, wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania (art. 138 § 2b w zw. z art. 136 § 3 K.p.a.).
Co oczywiste, w dwóch ostatnich przypadkach, określenie przez organ II instancji wytycznych co do wykładni przepisów prawa pozostaje bezcelowe (tak z powodu obowiązku zakończenia sprawy w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym).
Zmiany art. 138 K.p.a., bezsprzecznie wprowadzone zostały w celu przyśpieszenia postępowań administracyjnych. Ustawodawca dążył do wyeliminowania sytuacji, w których organ I instancji bezrefleksyjnie powtarza błędną wykładnię przepisów prawa, rozpatrując sprawę ponownie. W dotychczas prowadzonych postępowaniach administracyjnych dostrzeżono także tendencję, do uchylania decyzji organu I instancji z powodów błahych niedociągnięć, które bez większego problemu, można było wyeliminować na etapie postępowania prowadzonego przed organem II instancji.
Jak podkreśla się w doktrynie i ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, rola organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym nie powinna ograniczać się tylko i wyłącznie do uprawnień kontrolnych (kasatoryjnych). Organ II instancji, powinien bowiem rozpatrzeć sprawę zainicjowaną odwołaniem kompleksowo, nie wzbraniając się także, przed prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, gdy taka konieczność w sprawie faktycznie zaistnieje.
Niestety cel nowelizacji nie został w pełnym zakresie osiągnięty. Zmieniając procedurę administracyjną – świadomie lub nie, nie zastrzeżono bowiem, że wytyczne i wskazania organu II instancji, dotyczące sposobu wykładni przepisów prawa, są dla organu I instancji wiążące. Do 13 lipca 2025 r., takie zastrzeżenie odnaleźć mogliśmy tylko i wyłącznie w przepisach regulujących postępowanie sądowo – administracyjne, w którym w sposób wyraźny wskazano, że „ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia” (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej „P.p.s.a.”).
Na końcowy efekt nowelizacji procedury administracyjnej z czerwca 2017 r. nie trzeba było długo czekać. Pomimo, że organy odwoławcze zaczęły formułować wytyczne co do sposobu wykładni przepisów prawa, wskazówki te nie były traktowane jak wytyczne wiążące (tak z powodu braku wyraźnego zastrzeżenia ich wiążącego charakteru w samej procedurze administracyjnej). Ostatecznie więc, sprawy wracały do organów I instancji, a w ponownie prowadzonych postępowaniach administracyjnych, po raz kolejny stosowano nieakceptowalną nawet na poziomie kontroli administracyjnej, wykładnię przepisów prawa.
Zmiany w procedurze administracyjnej, dotyczące uprawnień organów II instancji od 13 lipca 2025 r.:
Mając na uwadze fakt, że nowelizacja, która weszła w życie dnia 1 czerwca 2017 r. nie przyniosła zamierzonych efektów, ustawą z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r., poz. 769), po raz kolejny, zmieniono przepisy dotyczące sposobu procedowania spraw przekazanych organowi I instancji, do ponownego rozpatrzenia.
Zapoznaj się z treścią całej ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego.
Tym razem dodano do procedury administracyjnej art. 139a, zgodnie z którym to w przypadku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) oraz w przypadku określenia przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa (art. 138 § 2a K.p.a.), organ I instancji:
- jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy;
- jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.
Co ważne!!!
W przypadku stwierdzenia przez organ II instancji naruszenia obowiązków, o których mowa powyżej, organ odwoławczy może zarządzić wyjaśnienie przez organ I instancji przyczyn naruszenia tego obowiązku, a w razie potrzeby – zarządzić także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu tego obowiązku w przyszłości (art. 139a § 2 K.p.a.).
Sposób procedowania spraw przekazanych przez organ II instancji, po nowelizacji z 13 lipca 2025 r.:
Przepisy nowelizujące Kodeks postępowania administracyjnego weszły w życie 13 lipca 2025 r. i stanowią efekt długiej dyskusji, na temat zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.
W aktualnym stanie prawnym, organy I instancji nie mogą już rozstrzygać w sposób sprzeczny z „wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa”, przekazanymi przez organy odwoławcze – spraw przekazanych im do ponownego rozpatrzenia.
Reguła, o której mowa w akapicie poprzednim zastosowanie znajdzie niezależnie od stanowiska organów administracji rządowej, które często narzucają ośrodkom pomocy społecznej oraz centrom usług społecznych wykładnię prawa, pozostającą w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, czy też wyrokami Trybunału Konstytucyjnego.
Wprowadzone w procedurze administracyjnej zmiany, w ośrodkach pomocy społecznej (centrach usług społecznych) największe przełożenie znajdą więc na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a to w sytuacjach w których kierując się nieugiętymi jak dotąd wytycznymi organów administracji rządowej, te zmuszone były do ignorowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz ugruntowanego już orzecznictwa sądowo – administracyjnego. Mowa oczywiście o świadczeniu pielęgnacyjnym, które w kilku już stałych punktach, stało się dla podopiecznych i pracowników ośrodków (centrów), przysłowiową „kulą u nogi”.
Po nowelizacji procedury administracyjnej, nie musimy już po raz kolejny odmawiać słuszności twierdzeń zawartych w uzasadnieniach organów II instancji, przyjmując je w ponownie prowadzonym przez nas postępowaniu administracyjnym, za prawidłowe i jedynie słuszne.
Sama nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego niestety nadal nie zezwala ośrodkom pomocy społecznej (centrom usług społecznych) na samodzielne podejmowanie decyzji i stosowanie ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, już na etapie pierwszego rozpatrywania spraw swoich podopiecznych. Pamiętajmy bowiem, że dopiero wskazania organu II instancji są dla naszego ośrodka (centrum) i mam nadzieje – także dla organów nadzorujących ich pracę – wiążące.
Pokazując na przykładzie. Strona wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. nad osobą, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, najpierw zderzy się z odmową przyznania tego świadczenia przez organ I instancji, aby potem przekonać się (tak w postępowaniu przed organem II instancji), że wykładnia art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowana przez ośrodek pomocy społecznej (centrum usług społecznych), nie da się obronić w demokratycznym państwie prawa. Błąd ten, zostanie naprawiony przez ośrodek pomocy społecznej (centrum usług społecznych) dopiero przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc średnio – po ok. 4 – 5 miesiącach od złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia.
O nowelizacji procedury administracyjnej z dnia 13 lipca 2025 r. – subiektywnych słów kilka…
Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.
Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi „obywatelską gwarancję” możliwości rozpatrzenia każdej dotyczącej nas sprawy, przez dwa, zupełnie niezależne od siebie organy administracji publicznej.
Uzasadnione jest więc pytanie, czy nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego z czerwca 2017 r. oraz z lipca 2025 r., nie godzą w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego?
W aktualnym stanie prawnym, organ I instancji pozostaje bowiem „związany” wykładnią przepisów prawa zaproponowaną przez organ odwoławczy. Bardzo często, zobowiązany więc będzie wydać rozstrzygnięcie, które zostaje odgórnie narzucone przez organ II instancji. O ile nieprawidłowość ta nie dotyczy drugiej części zmian zaproponowanych w dotychczas przeprowadzonych nowelizacjach – a więc we wskazań co do zakresu ustaleń faktycznych, które organ I instancji powinien jeszcze zrealizować, o tyle możliwość wiążącego przesądzenia o sposobie interpretacji przepisów prawa, wzbudza moje uzasadnione przecież wątpliwości.
Należy zadać sobie także pytanie, czy do tak istotnych i zarazem wątpliwych zmian w przepisach podległych samej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, powinno w ogóle dochodzić, a jeżeli tak, to czy tak daleko idąca zmiana znajduje racjonalne uzasadnienie?
Zmiany w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego mają zapobiegać sytuacjom, w których po powrocie sprawy do organu I instancji, ten bez większej refleksji popełnia te same błędy, ponownie powołując się na błędnie interpretowane przepisy np. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Moim zdaniem, zmieniając procedurę administracyjną w tak gruntowny, a może nawet „ustrojowy” sposób, najpierw należało odpowiedzieć na pytanie – dlaczego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy społecznej (szerzej – na gruncie ustaw, które opisują zadania zlecone do realizacji organom samorządowym z zakresu administracji rządowej) dochodzi w ogóle do takich nieprawidłowości?
Moje kilkunastoletnie doświadczenie w konstruowaniu decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych i pomocy społecznej, a w szczególności świadczeń takich jak zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne pozwala bowiem twierdzić, że prawdziwym powodem skutkującym zatorami orzeczniczymi na gruncie tych ustaw nie jest zaborcza postawa organów I instancji, a celowe i obliczone na zyski działanie administracji rządowej.
Ośrodkom pomocy społecznej (centrom usług społecznych) znana jest bowiem wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy społecznej prezentowana przez bardzo obszerne sądownictwo administracyjne. Jednostkom tym znane są także wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które mają charakter ostateczny i powszechnie obowiązujący!
Pomimo tego, wskazówek tych, nie mogą one stosować, a to przez odgórnie narzucane interpretacje organów administracji rządowej, kontrolujących realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.
Kilkunastoletnie doświadczenie w stosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy społecznej pozwala mi także kategorycznie potwierdzić, że nieprawidłowość ta szczególne znaczenie zyskuje na gruncie spraw, których rozstrzyganie zgodnie z duchem „proobywatelskim”, nie leży w interesie administracji rządowej. Z kolei w sprawach pozostałych – najczęściej neutralnych pod względem finansowym dla administracji rządowej, formułując swoje interpretacje, organy nadzorujące realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z chęcią powołują się na orzecznictwo sądowo – administracyjne i wyroki Trybunału Konstytucyjnego.
Efekt końcowy widać w konieczności nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób najprawdopodobniej sprzeczny z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zamiast więc, najpierw zacząć od przymuszenia administracji rządowej do stosowania interpretacji przepisów prawa w sposób zaaprobowany w orzecznictwie sądowo – administracyjnym i przez Trybunał Konstytucyjny, zdecydowano się na kolejną – moim zdaniem niepotrzebną nowelizację, która degraduje nasz stabilny dotąd porządek prawny.
W aktualnym stanie prawnym ośrodki pomocy społecznej i centra usług społecznych nadal zobowiązane będą jednak do stosowania wykładni przepisów odgórnie narzuconej przez organy administracji rządowej, a ewentualna prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy społecznej, zastosowanie znajdzie dopiero po zwrocie sprawy przez organ II instancji do jej ponownego rozpatrzenia.
Dlatego też, nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego z czerwca 2017 r. oraz z lipca 2025 r. oceniam jako kolejną próbę ukrycia problemu. W tym przypadku, zamiast zidentyfikować dla czego tak naprawdę sprawy wracają do organu I instancji i naprawić ten problem, „wylano dziecko z kąpielą”, korzystając z najgorszych dla nas obywateli, rozwiązań prawnych. Tymczasem, problem nadal nie zostanie rozwiązany, a obywatel, nadal będzie zmuszony znosić, wciąż wydłużające się postępowania administracyjne.
Początek biegu terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji:
W artykule z 2015 r. wyjaśniłem także, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie sposób odnaleźć przepisu wskazującego na początek biegu terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, po uchyleniu jego decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Tego rodzaju regulacje, zawarte zostały tylko w procedurze regulującej postępowania sądowo – administracyjne (P. p.s.a.), gdzie przesądzono, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku w którym akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej, od doręczenia mu odpisu orzeczenia (art. 286 § 1a i § 2 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z tego powodu, w orzecznictwie, na które powołałem się w artykule z 2015 r. wskazywano, że początek terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy biegnie od dnia zwrotu przez organ odwoławczy, organowi I instancji akt sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2566/07).
Aktualnie jednak, coraz mocniej do głosu dochodzi wykładnia procedury administracyjnej, w której wskazuje się na konieczność zorganizowania pracy organu administracji publicznej w taki sposób, aby możliwe było zakończenie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji organu II instancji (tak również w sytuacji, w której akta sprawy jeszcze nie zostały formalnie zwrócone).
W judykaturze podkreśla się, że, „Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy ze skargą na bezczynność, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia.” (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt: I OSK 1345/16).
Co więcej, „Samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej.” (wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt: II OSK 241/23).
Dlatego też, samorządowe kolegia odwoławcze przysyłają nam decyzję administracyjną jeszcze przed formalnym upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konieczność zapewnienia szybkości postępowania administracyjnego, wymusza na nas obowiązek pozostawienia w aktach sprawy ich kserokopii, które z jednej strony zabezpieczają postępowanie przed ich utratą (np. z powodu zawinionego działania operatora pocztowego), z drugiej – dadzą możliwość rozstrzygnięcia sprawy, jeszcze przed formalnym zwrotem tych akt, przez organ II instancji.
Ostatecznie więc, w sytuacjach, w których organ II instancji przekazał już sprawę do ponownego rozpatrzenia, zawiadamiając o tym fakcie samą decyzją administracyjną (bez zwrotu akt sprawy), nie należy wyczekiwać na zwrot akt postępowania administracyjnego. W takim przypadku, należy zawiadomić stronę o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego jeszcze przed formalnym zwrotem akt, a w skrajnych przypadkach, decyzję administracyjną wydać jeszcze przed ich przesłaniem przez organ II instancji.
W każdym takim przypadku, konieczna jest jednak wnikliwa analiza skutków prawnych wydania decyzji przed formalnym zwrotem akt z organu II instancji.
Samokontrola decyzji administracyjnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 13 lipca 2025 r.:
Na końcu wskazać należy na jeszcze jedną – istotną zmianę w procedurze administracyjnej. Aktualnie, ponownie weryfikując decyzje w trybie tzw. „samokontroli” (art. 132 K.p.a.), organ administracji publicznej może przesłać akta sprawy wraz z odwołaniem do organu II instancji, albo wydać nową decyzję, w której:
- uchyli zaskarżone rozstrzygniecie w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy;
- uchyli zaskarżone rozstrzygnie i umorzy postępowanie w całości albo w części.
Wcześniej, jedynym prawnym rozwiązaniem było uchylenie bądź zmiana zaskarżonej decyzji, bez możliwości umorzenia prowadzonego dotychczas postępowania administracyjnego. O ewentualnym umorzeniu postępowania administracyjnego, mógł zdecydować tylko organ II instancji. Tymczasem, rozwiązanie to jest konieczne, a chociażby w sprawach w których uwzględniając argumentację przedstawioną przez stronę w odwołaniu, przyznajemy np., że świadczenia pieniężne nie zostały nienależnie przez nią pobrane.
Stan prawny: 21 września 2025 r.
r. pr. Grzegorz Rajski
zapoznaj się także z artykułem z 17 lipca 2015 r. ”Ponowne rozpatrzenie sprawy”
