W drugiej połowie 2014 r., na moje biurko trafił wniosek o zmianę decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych wydanej w 2011 r.
Zmiana dotyczyć miała dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania przez wnioskodawczynię z urlopu wychowawczego.
Wniosek oparto o postanowienia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia szczególny tryb w procedurze administracyjnej, stanowiący podstawę do wzruszenia ostatecznej już decyzji administracyjnej .
W trybie tym decyzję można zmienić (z uwagi na prawa nabyte swoje źródło czerpiące w rozstrzygnięciu) tylko i wyłącznie za zgodą strony.
Wnioskodawczyni domagała się by rozstrzygnięcie z 2011 r. zmienić w ten sposób, że zostanie ono uzupełnione o prawo do drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego, na dziecko bliźniacze, które zostało przez Ośrodek pominięte w sentencji poprzednio sformułowanej decyzji.
Obok szczególnej i co do zasady wyjątkowej procedury zmiany decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawę pozytywnego dla strony załatwienia wniosku, miała stanowić także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt: I OPS 15/13) zgodnie z którą to „Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., Poz. 1456 z późn. zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci”.
Uchwała ostatecznie rozwiała liczne wątpliwości interpretacyjne przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do dnia wydania uchwały, orzecznictwo w powyższym zakresie było niejednolite. Stąd bardzo często, uprawniony(a) sprawujący opiekę nad dwójką dzieci z jednego porodu, musiał(a) zadowolić się tylko jednym dodatkiem do zasiłku rodzinnego.
Jak każdy pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej, mając na względzie dość konserwatywne podejście nadzoru do tego rodzaju rozwiązań, do zagadnienia podszedłem bardzo sceptycznie.
Wierzcie czy nie, przeglądając literaturę, internet oraz liczne komentarze do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zupełnie nie zamierzony sposób, na każdą wątpliwość pojawiającą się w sprawie, znalazłem negatywną dla wnioskodawczyni odpowiedź.
Co więcej, wszystkie tezy i założenia niekorzystne dla wnioskodawczyni, poparte zostały ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych.
Negatywną dla strony konstrukcję, oparłem o następujące założenia.
- art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to przepis prawa materialnego, którego brzmienie jest wiążące dla organu administracji publicznej. W regulacji tej ustawodawca nie pozostawił żadnego luzu decyzyjnego, dzięki któremu (na przykład w oparciu o sytuację rodzinną bądź dochodową), w jednym przypadku można było by sporny zasiłek przyznać, w innych zaś odmówić jego przyznania. Jest to przepis jasny, czytelny i nie budzący żadnych wątpliwości, stąd jego treść nie powinna zostać poddawana innej niż literalna, wykładni. Stąd zastosowanie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do tego rodzaju decyzji, nie może mieć miejsca;
- w sprawie nie mieliśmy do czynienia z decyzją, która nadal pozostaje w obrocie i wywołuje skutki prawne. Świadczenia rodzinne zostały już wypłacone, a okres realizacji świadczeń wygasł z upływem okresu świadczeniowego 2011/2012. Stąd wypłata dodatku na drugie z dzieci (z uwagi na brak korzystania przez stronę z urlopu wychowawczego oraz brak sprawowania opieki nad dzieckiem w aktualnym stanie faktycznym) nie jest możliwa. Także w tym przypadku orzecznictwo potwierdziło brak możliwości zmiany decyzji z przeszłości, które w całości zostały już wykonane;
- decyzja zmieniająca, wydana w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, swoim skutkiem może obejmować jedynie zdarzenia przyszłe, stąd warunkiem zmiany decyzji w tym trybie jest jej istnienie w obrocie prawnym (np. poprzez aktualną realizację świadczeń), bądź przynajmniej (pomijając już samą wypłatę świadczeń) faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem.
Na szczęście wnioskodawczyni, pomimo obszernego i „naszpikowanego” orzecznictwem uzasadnienia decyzji, nie zgodziła się z argumentacją w nim przedstawioną. Także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w pełnym zakresie potwierdziło powyższe tezy, spotkało się z niezadowoleniem strony.
Ostatecznie więc, sprawa trafiła pod jurysdykcję sądu, który w diametralny sposób zmienił moje zapatrywanie na sprawę.
Argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, kształtowała się w następujący sposób:
- zasada zgodnie z którą trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do decyzji związanych nie ma charakteru absolutnego. Reguła ta znajdzie zastosowanie tylko i wyłącznie do decyzji o charakterze związanym, które „(…)podjęte zostały zgodnie z obowiązującym prawem”. Wnioskując z przeciwieństwa, reguła ta „nie może być stosowana automatycznie, bez rozważenia czy decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną z prawem”;
- sam fakt pominięcia w decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych jednego dziecka, w zestawieniu z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, (także w przypadku, w którym uchwała ta została podjęta później), sprawia że decyzja ma wady. Stąd reguła dotycząca decyzji o charakterze związanym nie może być w tym przypadku stosowana;
- także sam fakt wykonania decyzji, nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie to nie wywołuje skutków prawnych w obrocie. Wręcz przeciwnie. Przyznając prawo do świadczeń rodzinnych w 2011 r., decyzja wywołuje nadal skutki prawne, a to chociażby w zakresie, w jakim potwierdza uprawnienie do spornego dodatku do zasiłku rodzinnego w poprzednim okresie zasiłkowym. Dlatego też także przesłanka zrealizowania już decyzji, nie mogła stanowić podstawy do odmowy zmiany decyzji na korzyść strony;
- skoro przedstawiona przeze mnie argumentacja nie stoi na przeszkodzie dla zmiany decyzji ustalającej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie z dzieci, należy rozpatrzyć ostatnie dwie przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w powyższym zakresie. Mowa oczywiście o ustaleniach pozwalających przesądzić, czy zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Powyżej przedstawiony stan faktyczny, pokazuje że nigdy nie należy się poddawać. Jak się okazało, na pozór dość abstrakcyjne i oderwane od rzeczywistości żądanie strony, okazało się w całości zasadne. Takie przypadki pozwalają twierdzić, że nigdy nie można zakładać, że rozstrzygnięcie może być tylko negatywne.
Myślę, że wyrok ten otworzył drogę nielicznym, którzy składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci (jeszcze przed uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego), spotkali się z gorzką odmową.
Pomimo jednak upływu czasu, osoby te mogą liczyć na sprawiedliwość, w którą często uderzają nie jasne i nie precyzyjne przepisy powszechnie obowiązującego prawa.
Także i ja nabrałem dystansu do potencjalnie „pewnych” rozstrzygnięć zagadnień prawnych które budzą wątpliwości, pomimo że sposób ich rozstrzygnięcia został już wypracowany przez bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.
Jak widać, każdy przypadek z osobna, odróżniając się od innych, sprawia że ostateczny kształt rozstrzygnięcia nigdy nie jest z góry przesądzony. Stan taki, w demokratycznym państwie prawa XXI wieku, bardzo mnie cieszy i napawa optymizmem, a to chociażby dla tego, że każdy z nas, wbrew temu co mówi się w mediach i środkach masowego przekazu, może liczyć na godną i adekwatną do jego sytuacji osobistej, ochronę swoich praw.
Zachęcam więc wszystkich niezadowolonych z poprzednio wydanych rozstrzygnięć do korzystania ze swoich uprawnień, które z całą pewnością zostaną poddane pod ocenę, tym razem z uwzględnieniem wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedstawionej we wspomnianej powyżej uchwale.
Zapoznaj się z treścią całej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stan prawny na dzień: 27 października 2015 r.
