Choć tak jak każdy pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej, już wiele razy zdołałem się przekonać, że orzecznictwo i doktryna potrafią nas zaskoczyć, to jednak ostatnie doświadczenia zawodowe sprawiły, że z jeszcze większą dozą ostrożności, podchodzę do literalnej jedynie, wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Bogata praktyka pozwala bowiem twierdzić, że jedynym ratunkiem dla wciąż dziurawego i często niesprawiedliwego systemu prawnego w którym wszyscy funkcjonujemy, jest niezależne i niezwykle elastyczne orzecznictwo sądowe, które zawsze stara się wypracować kompromis w każdej dziedzinie życia społecznego.
Z kompromisem tym będziemy mieć do czynienia, za każdym razem, gdy spróbujemy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy dłużnik alimentacyjny ma status strony, w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (odpowiednio, choć już rzadko – zaliczki alimentacyjnej).
Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celowo pomijając kwestie związane z uprawnieniami dłużnika alimentacyjnego w prowadzonym przez Ośrodek postępowaniu administracyjnym, przedkłada interes osób uprawnionych do alimentów ponad interes osoby zobowiązanej do alimentacji.
Tym czasem zgodne z konstytucyjnym prawem do sądu, także dłużnik alimentacyjny powinien dysponować uprawnieniem związanym z możliwością poddania pod ocenę organu II instancji /sądu, rozstrzygnięć formułowanych przez Ośrodek.
W przedstawionych poniżej uwagach, postaram się wykazać, że status strony dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego, tylko pozornie uderza w interes osób uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych, które ponad wszelką wątpliwość, na każdym etapie prowadzonego przez Ośrodek postępowania, powinny być chronione.
Praktyka pozwala jednak twierdzić, że dłużnik alimentacyjny, w przeważającej ilości przypadków nie jest traktowany jako strona postępowania o ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych.
Twierdzenie to wzmacnia dość lakoniczne rozwiązane przyjęte przez samego ustawodawcę, które zobowiązuje Ośrodek Pomocy Społecznej do przekazania w/w jedynie informacji o przyznaniu osobom uprawnionym prawa do świadczeń z funduszu (art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy).
Ustawodawca w sposób dorozumiany i jak sądzę zamierzony (poprzez wyraźne wskazanie na zawiadomienie jedynie o przyznaniu świadczeń z funduszu) odstąpił więc od przyznania dłużnikowi alimentacyjnego statusu strony, co do nie dawna znajdywało także potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.
Aktualnie kształtujące się jednak orzecznictwo sądowe, kategorycznie przesądza, o interesie prawnym dłużnika alimentacyjnego, który jako osoba bezpośrednio zainteresowana korzystnym i zgodnym z prawem rozstrzygnięciem Ośrodka, posiada pełnoprawny status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń funduszu alimentacyjnego.
Punktem wyjścia poprzednio ferowanego przez sądy administracyjne stanowiska, było założenie zgodnie z którym to obowiązek zwrotu świadczeń wypłaconych przez gminę na rzecz osób uprawnionych ma charakter wtórny i swoje źródło czerpie w decyzji administracyjnej orzekającej o zwrocie.
Obowiązku tego nie można jednak utożsamiać z wyrokiem sądu powszechnego zasądzającym na rzecz osób uprawnionych alimenty, które to rozstrzygnięcie mając charakter pierwotny stanowi podstawowe źródło obowiązku łożenia na utrzymanie uprawnionych.
Takie rozumowanie, doprowadziło w ostateczności do prostego wniosku. Skoro obowiązek dłużnika do realizacji świadczeń alimentacyjnych swoje źródło czerpie bezpośrednio w wyroku sądu powszechnego, z postępowaniem administracyjnym o przyznanie świadczeń z funduszu, dłużnik ten nie ma nic wspólnego, posiadając jedynie interes faktyczny (nie zaś prawny w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego) we wzruszeniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu.
Przy takiej wykładni przepisów, prawo do obrony swoich interesów dłużnik zyskuje dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń pieniężnych wypłaconych na rzecz osób uprawnionych przez gminę.
Uprawnienie to jest jednak pozorne, a to z uwagi na fakt, że decyzja wydawana w trybie art. 27 ust. 1 (orzeczenie o zwrocie świadczeń wypłaconych w okresie świadczeniowym) ma charakter związany i jest w całości uzależniona od wypłaty, której przecież nikt zakwestionować nie może.
Na potwierdzenie powyższego, przywołać należy argumentację zamieszczoną w wyrokach sądów administracyjnych, które to stanowisko w dniu sporządzenia niniejszej publikacji, straciło już na aktualności.
W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2011 r., (sygn. akt: IV SA/Gl 765/10), gdzie podniesiono, że „(…)Słusznie bowiem organ odwoławczy zauważa, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną zarówno postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu, jak i w sprawie o zwrot przez wierzyciela nienależnie pobranego świadczenia.”
Konsekwencją odmowy nadania dłużnikowi alimentacyjnemu przymiotu strony, w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu, jak i w sprawie o zwrot przez wierzyciela nienależnie pobranego świadczenia, było przyznanie uprawnienia do podnoszenia zarzutów o braku zasadności zwrotu (np. z powodu bieżących wpłat dłużnika bądź nie istnienia zadłużenia) w postępowaniu kończącym się orzeczeniem o obowiązku zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych osobom uprawnionym.
Dalej, warte uwagi twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1741/10), gdzie wyjaśniono, że „(…)Prawidłowo bowiem organ nadzoru uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia prawa do takiej zaliczki. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Nie można wskazać przepisu prawa, który przyznawałby skarżącemu interes prawny w sprawie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Przepisu takiego nie zawiera ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jak również nie zawiera obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Stroną w postępowaniu o prawo do zaliczki alimentacyjnej jest jedynie osoba uprawniona do alimentów orzeczonych wyrokiem sądu powszechnego lub ustalonych ugodą zawartą przed takim sądem.”
Twierdzenia te, podtrzymano także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: II SA/Lu 131/11), a to stwierdzając, że „(…)Źródłem obowiązku płacenia alimentów obciążającego skarżącego jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Zaliczka alimentacyjna ma zaś charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2008 r., II SA/Sz 257/08 i z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 343/10, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Wa 1742/10 – niepublikowane). Skarżący wbrew ciążącemu na nim z mocy prawa obowiązkowi łożenia na utrzymanie dzieci, z obowiązku tego nie wywiązywał się, co uzasadniało sądowne zobowiązanie go do realizacji obowiązku alimentacyjnego. Wobec niemożności wyegzekwowania od skarżącej alimentów, obowiązek ich wypłaty przejął fundusz alimentacyjny. W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że postępowanie w sprawie ustalenia zaliczki alimentacyjnej nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, bowiem nie występuje w ramach tego postępowania konkretyzacja jego uprawnień lub obowiązków w formie decyzji administracyjnej, a jego obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Stroną postępowania o ustalenie zaliczki alimentacyjnej jest wyłącznie osoba uprawniona do alimentów, będąca wnioskodawcą oraz podmiotem, który jest adresatem decyzji. Wbrew przekonaniu skarżącego jego interesu prawnego nie sposób upatrywać w obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej.”
Z zupełnie odmienną argumentacją (od tej powyżej przedstawionej), możemy spotkać się po drugiej połowie 2011 r.
Już w wyroku z dnia 5 października 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: I OSK 800/11) zmienił zapatrywania prawne judykatury, uzasadniając, że „(…) W postępowaniu z art. 27 ust. 2 u. al. organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 u.al. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.al. tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 u.al. jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha „Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna” Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 u.al. organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 u.al.). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al. „
Co więcej w uzasadnieniu w/w wyroku wskazano, że „(…)Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a.; A. Korcz-Maciejko – op. cit. s. 228-230 nb. 7-8).”
Przechodząc dalej, wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2012 r., (sygn. akt: III SA/Kr 38/12), gdzie podtrzymując powyżej przywołaną argumentację, wskazano, że „(…)Dłużnik alimentacyjny jest, zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al. W takiej sytuacji również stwierdzenie – w trybie szczególnym dotyczącym weryfikacji ustaleń decyzji ostatecznej tj. czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną – jako pochodne decyzji w sprawie przyznania świadczenia, wbrew stanowisku organów, mogą dotyczyć sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego.”.
Dalej wyjaśniono, że „(…)W konsekwencji skoro dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al., jest również stroną postępowania zmierzającego do ustalenia czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną – jako pochodnych decyzji w sprawie przyznania świadczenia i może skutecznie wnioskować o wszczęcie takiego postępowania, ponieważ zapadłe w takim postępowaniu rozstrzygnięcia dotyczą sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego.”
Jako ostatnie, przywołam bardziej aktualne orzeczenie, a to z 4 czerwca 2014 r. – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt: III SA/Kr 170/14), gdzie (podobnie jak powyżej) wskazano, że „(…)Dłużnik alimentacyjny jest, zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 cytowanej ustawy. Przepisy art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 upoua).”. „(…)Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego).”. „(…)Norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a.). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 800/11 jest przekonywujące i Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażone w tym wyroku pogląd w całości.”.
Jak widać nowo kształtujące się orzecznictwo, oparte o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2011 r., zyskuje na wartości, uwzględniając także interes dłużnika w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Co więcej, orzeczenia te przyznając status strony dłużnikowi alimentacyjnemu, nakładają na Ośrodek Pomocy Społecznej szereg obowiązków, a to związanych chociażby z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zapewnieniem w/w aktywnego w nim udziału (w tym poprzez składanie wniosków dowodowych i oświadczeń woli) oraz związanych z prawem złożenia odwołania od decyzji przyznającej świadczenia – dalej skargi do sądu administracyjnego.
Choć na pierwszy przysłowiowy „rzut oka” wydawać by się mogło, że stanowisko to (z uwagi na konieczność ochrony interesów osób uprawnionych, które często żyją w niedostatku) pozbawione jest etycznego oraz racjonalnego uzasadnienia, na sprawę tą należy spojrzeć bardziej obiektywnie, poszukując jednocześnie instrumentów które pozwolą zapewnić, najczęściej małoletnim uprawnionym należytą ochronę.
W każdej dziedzinie życia społecznego, trzeba znaleźć równowagę, w tym także w zakresie pogodzenia dwóch przeciwstawnych interesów stron.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę chociażby na postanowienia art. 20 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które to przepisy stanowią regulację szczególną w stosunku do ogólnych norm i założeń formułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. art. 130 § 1 i § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a.).
Zgodnie z w/w przepisem, „Decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.”.
Sam fakt zaskarżenia przez dłużnika alimentacyjnego decyzji przyznającej świadczenie, nie zawsze skutkować musi wstrzymaniem realizacji świadczeń do dnia uprawomocnienia się decyzji. Przepis ten skutecznie zwalcza często bezpodstawną argumentację strony przeciwnej, pozwalając na wypłatę świadczeń w trakcie trwania ewentualnej procedury odwoławczej.
W przypadku zaś gdy argumenty dłużnika okażą się zasadne, zastosowanie znajdzie instytucja zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a to z powodu wypłaty świadczenia, między innymi z powodu zaistnienia okoliczności powodujących ustanie bądź wstrzymanie wypłaty, lub też z powodu świadomego wprowadzenia przez wierzyciela w błąd (art. 2 pkt 7 lit. a – d ustawy).
Także możliwość zainicjowania przez dłużnika alimentacyjnego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia, że konkretnie przyznane i wypłacone osobom uprawnionym wsparcie posiada przymiot świadczeń pieniężnych nienależnie pobranych, nie może stanowić zagrożenia dla osób uprawnionych.
Warunkiem bowiem zwrotu świadczeń pieniężnych nienależnie pobranych, jest po pierwsze uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję uznającą konkretne świadczenia za nienależenie pobrane, po drugie, ostateczność decyzji orzekającej o zwrocie (dwa odrębne postępowania administracyjne).
Uzależnienie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych od uzyskania przymiotu ostateczności decyzji nakazującej zwrot, skutecznie chroni osoby uprawnione do świadczeń z funduszu, zapewniając dłużnikowi prawo do obrony i rozpatrzenia sprawy przez niezależny od organów administracji sąd.
W ostatniej kolejności wskazać należy, że uznanie dłużnika za osobę posiadającą interes prawny w rozstrzygnięciu o ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego (odpowiednio i sporadycznie już – zaliczki alimentacyjnej), tym samym uznanie dłużnika za stronę w/w postępowaniu, skutkuje możliwością inicjowania także postępowań szczególnych, a określonych w odrębnych w stosunku do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przepisach.
Jako przykład wskazać należy instytucję wznowienia postępowania (art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego), czy też stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 w/w ustawy).
Wydaje się więc, że nowo kształtujące się orzecznictwo, stanowi odpowiedź na konieczność ochrony każdej ze stron postępowania o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Obowiązujące zaś przepisy, skutecznie bronią także możliwości szybkiej realizacji świadczeń.
Można więc napisać, że obecnie kształtujący się pogląd prawny, dotyczący przymiotu strony dłużnika alimentacyjnego, wbrew zamierzeniom ustawodawcy, w pełni realizuje konstytucyjne prawo do sądu, wszystkich obywateli.
Stan prawny na dzień: 22 lipca 2015 r.
