Szanowni Państwo,
Także mnie, w końcu przyparła do przysłowiowego muru, konieczność zaktualizowania uchwały ustalającej zasady ponoszenia opłat, za pobyt w dawnych „mieszkaniach chronionych” – teraz „mieszkaniach treningowych” i „wspomaganych”.
Mierząc się z tematem, nie spodziewałem się jednak, że przygotowanie projektu uchwały, przysporzy mi tyle problemów i zmartwień. Wszystko za sprawą dość ogólnych zapisów ustawowych, które jak się końcowo okazało, pozostawiają dość spore pole do interpretacji.
Zaczynając od początku!
Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej – mieszkania treningowe i wspomagane:
Ustawą z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1693 z późn. zm.), znowelizowano ustawę o pomocy społecznej, w tym między innymi w zakresie w jakim ta, określała zasady korzystania z mieszkań chronionych. Nowelizacją, o której mowa w zdaniu poprzednim, zmieniono zakres usług, które mogą być świadczone w dotychczasowych „mieszkaniach chronionych”, określając ich typy mianem „mieszkania treningowego” oraz „mieszkania wspomaganego”.
Ustalenie zasad odpłatności za pobyt w mieszkaniach treningowych i wspomaganych – delegacja ustawowa:
Zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 1 pkt 12 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Z kolei w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, upoważniono radę gminy do ustalenia w drodze uchwały, szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych.
Co istotne, podstawą przyznania wsparcia w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym jest decyzja, wydawana po dokonaniu ustaleń między podmiotem kierującym, podmiotem prowadzącym mieszkanie treningowe lub wspomagane oraz osobą ubiegającą się o pobyt w tym mieszkaniu (tzw. „kontrakt mieszkaniowy” – art. 53 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej). Dokument ten obejmuje (między innymi) ustalenia dotyczące odpłatności osoby korzystającej ze wsparcia (art. 53 ust. 12 pkt 4 w/w ustawy).
Wreszcie – opłatę za pobyt w mieszkaniach treningowych lub wspomaganych, ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług (art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Powyżej przywołane regulacje prawne, tylko pozornie nie stwarzają większych problemów przy ustalaniu zasad ponoszenia odpłatności. Analiza orzecznictwa sądowo – administracyjnego pozwala bowiem twierdzić, że jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach.
Aby ułatwić wszystkim zainteresowanym zadanie, poniżej zamieszczam więc kilka kluczowych orzeczeń sądów administracyjnych, które niejednokrotnie pozostając w sprzeczności, pozwalają wskazać na kwestie, na które powinniśmy zwrócić szczególną uwagę.
Orzecznictwo dotyczące uchwały ustalającej odpłatność za pobyt w mieszkaniu treningowym i wspomaganym:
Sposób określenia przedziałów zwolnienia z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym:
- „Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować „przekształcenia” owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym.”;
- Z § 3 ust. 1 uchwały wynika bowiem, że w przypadku dochodu osoby (rodziny) do 100% (liczba porządkowa 1) odpłatność ta wynosi do 30% średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku dla bezdomnych i odpowiednio do 50% średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku z usługami opiekuńczymi. Taki sposób określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt oznacza, że organ wydając decyzję o określeniu tej opłaty na podstawie art. 97 ust. 1 u.s.p. będzie dysponował uznaniem administracyjnym w kwestii określenia wysokości tej opłaty miarkując jej wysokość, w zależności od uzyskanego dochodu osoby w wysokości odpowiednio do: 30%, 69%, 89%, 99%, 100% (…)”;
- „Jak już wspomniano taki sposób uregulowania odpłatności za pobyt stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 97 ust. 1 u.p.s.”;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2020 r., sygn.. akt: I OSK 1307/20
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3318662F31
Możliwość zdefiniowania pojęć, którymi posługujemy się w uchwale ustalającej odpłatność za pobyt w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym:
- „Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie;
- „Słowniczek albo stanowi powtórzenie pojęć ustawowych, modyfikuje je albo wprowadza pojęcia pozaustawowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 409/23
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/174B432CCD
Orzeczenia niedopuszczające możliwości zwolnienia w uchwale, w całości jak i w części, z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym:
- „Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować „przekształcenia” owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1307/20, CBOSA).”;
- „Za niezgodne z prawem należy, zatem uznać takie regulacje uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, które wprowadzają możliwość obniżenia opłaty lub zwolnienia z odpłatności. Nie mieszczą się one w granicach upoważnienia ustawowego do wydania powyższego aktu prawa miejscowego.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r.,
sygn. akt: IV SA/Po 461/23
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/83D10A46B7
- „Według Sądu organ ustalając treść § 6 dokonał wykładni rozszerzającej omawianego przepisu. Art. 97 ust. 5 zobowiązuje radę gminy do ustalenia „szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności”, nie daje zatem uprawnień do ustalenia przypadków, które uzasadniają z jej zwolnienia, jak to uczynił organ.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wr 34/20
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/48B29B51DA
- „Z treści art. 97 ust. 5 u.p.s. nie można wywieść kompetencji Rady Miejskiej do ustalenia zwolnień z odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez ośrodek wsparcia. Dodatkowo, art. 97 ust. 5 u.p.s. nie upoważnia do ustalania wysokości opłat tylko do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności.”
(w uchwale zastosowano całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia – Klubie „Senior+”)
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 1081/23
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8D6526D531
- „Przytoczona w początkowej części uzasadnienia treść § 6 chwały w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat w zależności od uznania organu wykonawczego gminy, przy uwzględnieniu okoliczności powołanych w tym paragrafie.”
- „Jeżeli delegacja ustawowa nie upoważniała rady gminy do dokonania zwolnień z odpłatności w sytuacji zanim należność powstanie to, organ stanowiący gminy nie może takiego unormowania zawrzeć w swojej uchwale.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Ol 398/18
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B2DA4F6838
- „W zakresie ustalania „szczegółowych zasad” rada powiatu powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata za pobyt w mieszkaniach chronionych winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat (wyrażone w procentach) uzależnione od wysokości dochodu.”;
- „Ustalenie przez organ uchwałodawczy konkretnego wymiaru ponoszonej opłaty w istocie jest działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz wkroczeniem w kompetencje innego organu.”;
- „Rada nie posiadała zatem żadnej kompetencji do wprowadzenia zwolnienia bądź obniżenia opłat pobieranych za pobyt w mieszkaniu chronionym.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wr 629/13
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/072CB7192E
Orzeczenia dopuszczające możliwość zwolnienia w uchwale, w całości jak i w części, z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym:
- „W ramach zasad ponoszenia opłat mieści się więc, w ocenie Sądu, zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi.”;
- „Jednakże mając na uwadze fakt, że zwolnienie od opłat stanowi wyjątek od zasady jaką jest ponoszenie opłat, to wyjątek ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Tym samym prawodawca lokalny winien w sposób precyzyjny określić przesłanki zwolnienia z opłat, przy czym winien odrębnie określić przesłanki zwolnienia częściowego, a odrębnie zwolnienia w całości.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 409/23
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/174B432CCD
- „”Zasady” – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (wydanie internetowe: https://sjp.pwn.pl) to: norma postępowania, ew. ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach, jak również podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś. W ramach zasad ponoszenia opłat mieści się więc, w ocenie Sądu, zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi.”;
- „Oceniając zarzut naruszenia § 3 ust. 4 uchwały art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzić należy, że również nie jest on zasadny. W § 3 ust. 4 uchwały ustalono, że uczestnictwo w zajęciach Klubu Seniora SENIOR+ jest nieodpłatne. Nie oznacza to, zdaniem Sądu, w żadnym razie, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 97 ust. 1 ustawy.”;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Ol 64/18
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/search
- „Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającej na przyjęciu, iż w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych rada gminy lub powiatu jest upoważniona do określania przesłanek, uprawniających do zwolnienia od ww. opłat (§ 4 uchwały), do regulowania zagadnień, związanych z porozumieniem, w sprawie ustalenia kosztów utrzymania za pobyt w ośrodku wsparcia, zawieranym między gminą, a podmiotem prowadzącym ośrodek wsparcia (§ 5 uchwały) oraz do określania kto nie ponosi odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia (§ 3 ust. 4 uchwały), a także wprowadzania definicji ośrodka wsparcia (§ 1 ust. 2 uchwały), ponieważ wszystkie te zagadnienia mieszczą się w zakresie pojęcia „szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych”;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2250/18
https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0F5A429B79
Podsumowanie:
Jak pozwala twierdzić analiza, na którą wskazano powyżej, orzecznictwo nie jest jednolite w kwestii dotyczącej sposobu konstruowania zasad odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz mieszkaniach treningowych i wspomaganych.
W obrocie prawnym funkcjonują orzeczenia wzajemnie się wykluczające!
Przygotowując projekt uchwały, postanowiłem więc postawić na interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej, przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt: I OSK 2250/18).
W projekcie uchwały uwzględniłem odpowiednie, choć sztywno określone przedziały dochodowe, które wpływają na wysokość odpłatności, a także możliwość nadzwyczajnego zwolnienia strony, z konieczności wnoszenia opłat.
W samej uchwale ustaliłem jednak, że tryb ustalenia odpłatności odbywać się będzie na trzech etapach. W pierwszym, pracownik socjalny zobowiązany będzie ustalić faktyczny koszt pobytu jednego mieszkańca, a to mając na uwadze np. plan finansowy jednostki, bądź porozumienie zawarte pomiędzy gminą a podmiotem, któremu zlecono prowadzenie jednostki. Drugi etap to negocjacje pracownika socjalnego z samym podopiecznym i podmiotem, który prowadzi placówkę, a podczas których uzgadniamy w drodze „kontraktu mieszkaniowego” zakres usług i opłatę za nie. Na ostatniej prostej, dokonujemy analizy sytuacji dochodowej podopiecznego w trakcie której, pracownik socjalny ustala procentowe zwolnienie z odpłatności.
Z kolei w sytuacjach szczególnych, podopieczny może zostać zwolniony z konieczności ponoszenia opłaty w całości bądź w części, a to uwzględniając sytuacje nadzwyczajne, czyli tzw. „szczególnie uzasadnione przypadki”.
Moim zdaniem, ustawa o pomocy społecznej jest aktem prawa, który powinien służyć głównie obywatelom. Już z powodu, o którym mowa w zdaniu poprzednim, ośrodek pomocy społecznej powinien mieć możliwość, w jak najszerszym stopniu dopasować konkretne rozstrzygnięcie do konkretnej sytuacji podopiecznego.
Dlatego też, interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej przedstawioną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r. oceniam najlepiej, oddając jej prymat przy lokowaniu konkretnych instytucji, w projekcie tworzonej przeze mnie uchwały.
Stan prawny na dzień: 10 maja 2024 r.
radca prawny Grzegorz Rajski
