Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
Data orzeczenia: 26 czerwca 2014 r.
Skład: 7 sędziów
Sygnatura akt: I OPS 15/13
Teza: Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądow Administracyjnych.
Wybrane fragmenty uzasadnienia:
Prokurator Generalny, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: „p.p.s.a.”), wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r. wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez wyjaśnienie:
„Czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek?”
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Zgodnie z dominującym poglądem dotyczącym interpretacji art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy wspomniany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w każdym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, w wysokości 400 zł miesięcznie. W sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu ulega jedynie wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych okres pobierania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Odmienne od przedstawionego stanowisko, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci zostało wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 137/13. W orzeczeniach tych podkreślano, że do każdego zasiłku rodzinnego, w sytuacjach opisanych w art. 9–15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą one być kumulowane. Powołując się na wykładnię językową, systemową i celowościową przyjęto w tych orzeczeniach, że związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku, gdyż wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe. Przeciwna interpretacja od przedstawionej prowadzić ma – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Ponadto podkreślano, że za przyjętą prokonstytucyjną wykładnią przemawia art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.
Sądy administracyjne interpretując przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przyjmują jednolicie, że zasiłek rodzinny przysługuje oddzielnie na każde dziecko, przy czym do każdego z zasiłków może być przyznany dodatek (lub dodatki) na zasadach przewidzianych w odrębnych dla każdego dodatku unormowaniach zawartych w tej ustawie. Dodatki są świadczeniami pochodnymi, przyznane być mogą wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki do otrzymania zasiłku rodzinnego Tak też kwestie te przedstawiane są w piśmiennictwie (vide: Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 234–236).
Chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci.
Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Przeprowadzona wyżej analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Powyższej wykładni nie można też zakwestionować wyłącznie w oparciu o zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzenia dotyczące dodatku uregulowanego w art. 10 ustawy: „wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie”, skoro określenie w art. 10 ust. 2 wysokości dodatku nie zawiera ograniczeń co do liczby dodatków przysługujących jednemu uprawnionemu (tak jak uczyniono to w art. 11a ust. 3 ustawy), a zasadą przyjętą w ustawie jest, że do zasiłku rodzinnego na każde dziecko przysługują przewidziane w ustawie dodatki, jeżeli spełnione zostały dla każdego z dodatków kryteria przewidziane w tej ustawie. Uzasadnienie projektu ustawy może być przydatne w toku wykładni przepisów ustawy, jednakże nie można uzasadnieniu projektu ustawy nadawać znaczenia, które w toku rekonstrukcji normy prawnej będzie miało większe znaczenie niż obowiązujący przepis ustawy. Istotne jest to, że motywy projektowanej ustawy powinny znaleźć wyraz w odpowiednim sformułowaniu przepisów ustawy. Jeżeli zamiar projektodawcy, a następnie ustawodawcy, nie został odpowiednio wyrażony w przepisach ustawy, to nie jest dopuszczalne ustalanie treści przepisu (rekonstrukcja normy prawnej) na podstawie uzasadnienie projektu ustawy, wbrew postanowieniom obowiązującej ustawy. Uzasadnienie projektu ustawy może mieć znaczenie pomocnicze w toku wykładni i jego analiza może być przydatna w procesie stosowania prawa, jednakże decydujące znaczenie ma to, co wynika z obowiązujących przepisów ustawy. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy, że „wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie” może wskazywać, że zamiarem projektodawcy było przyznanie tego dodatku jako dodatku dla rodziny, jednakże dodatek ten w ustawie został ukształtowany jako dodatek do zasiłku rodzinnego. Skoro zaś w ustawie przyjęto unormowanie, że osobie uprawnionej przysługuje odrębnie zasiłek rodzinny na każde z dzieci, to do każdego z tych zasiłków przysługują dodatki, co do których spełnione są ustawowe warunki określone dla danego dodatku.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w uchwale.
